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尘埃落定,和而不同—美欧网络中立立法结论解读
沈玲
2016-04-01  来源:T-泰尔网

 

  在漫长的充斥着激烈争论的网络中立立法史上,2015年无疑是一个标志性年份。6月和10月,美欧相继实施网络中立立法,自此,欧盟和美国正式站到同一个阵营,在宽带互联网接入环节施行网络中立原则。

  法律条文上,美欧选择了相同的大方向,都秉持网络公平接入的主流原则。但在细节处,两者还是选择了各自的立场,美国一板一眼,条条禁令,八窗通明;欧盟则婉转提倡,不说黑白,意绕山水。

  网络中立争论已久

  所谓网络中立(Net Neutrality),亦称“网络开放”(Open Internet),是指宽带互联网接入商(ISPs,包括固定和移动)在提供业务时,需对所有的合法内容、应用、服务、设备一视同仁,不能有选择地阻止内容接入、延缓传送、调控流量,或者按照付费的高低提供质量不同的服务。严格意义上的网络中立原则,一律禁止ISPs在网络上单独辟出一条“快车道”,专门提供给那些付了更高价格的买方。

  长期以来,网络中立在美欧一直没有明确结论,并且由于牵扯的产业方、利益主体、学科领域为数众多,各方观点庞杂,名副其实的“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”。

  在产业界,以AT&T、Comcast、Verizon为主要代表的传统电信运营商、网络接入企业都反对网络中立,认为既然自己出资搭建了网络,自然应当享有对网络流量和内容的控制权,此外,依据“价高者得”的市场经济规律,也应当可以按照买方出价的高低为其提供质量不同的网络服务。而Google、Twitter、Facebook等互联网巨头,以及消费者团体都支持网络中立,该阵营认为,互联网自诞生之初即具有天然的开放和平等的特质,网络空间之内的任何一点的接入都应当是无差别的,中立是创新的基本前提,破坏中立原则将导致互联网现有创新体系的终结,新入草根企业很难承担网络运营成本,这对于视创新为灵魂的硅谷是断然无法接受的,互联网巨头认为,“不中立”政策是一把利剑,极有可能将美国下一个Google、Facebook劫杀在创业的摇篮中。

  在学界,经济学家一般都反对网络中立,他们更关注双边市场、价格歧视、市场效率、拥堵经济学等问题,把网络中立看作是对经济福利、创新与投资的抑制。法学家一般都支持网络中立,他们更关注规制手段、言论自由、宽带计划、隐私权等问题。通信技术专家则从互联网结构、端对端设计、开放接入、网络协议等角度理解网络中立,认为所有数据应平等对待,因此,技术专家一般也都持支持态度。此外,政治学家关注的是民主参与和言论自由保护等公民权利问题,一般都偏向于将网络中立理解为民主权利的获取方式,也持支持态度。

  欧美管制思路不同

  总体上,美欧立法双双对网络中立投了赞成票。在法律文本中,美国FCC《网络开放条例》主要从负面禁令的角度,为ISPs立了三条“禁令”,没有留一丝法律漏洞。欧盟则从正面倡议的角度,以行为准则的方式向ISPs提出要求,法律空间更大,政策更加灵活。

  美国的三条“禁令”是:禁止封堵,即,禁止对合法的内容、应用、服务、无害设备进行封堵;禁止流量调控,即,禁止对合法的内容、应用、业务或者无害设备的网络流量进行干预和调控,禁止损害或危及正常网络流量;禁止付费优先,即,禁止在公共互联网上设立“快车道”,禁止在收受对价的基础上给予部分网络内容的传输以优先待遇(此条禁令同样适用于ISPs自己的分支机构)。

  欧盟的三条原则是“透明原则,非歧视原则,合理原则”。其中,“透明原则”和“非歧视原则”大致对应着美国的“禁止封堵、禁止流量调控”,涵义基本相同。

  差别源于国情考虑

  美欧立法的差别在于以下两个方面。

  第一,美国的法律条文中没有任何例外之处,没有留一个法律漏洞给ISPs;而欧盟则规定了可以“不中立”的四种例外情形:ISPs执行法庭令;防止网络阻塞;回应网络攻击;其他法律规定。

  第二,美国在任何情况下都禁止“付费优先”,所谓的“史上最严”中立条款,禁止ISPs另行收费或者设置“网络快车道”;而欧盟则允许ISPs依照服务质量的高低进行额外收费,为那些所谓的“特定服务”(如网络医疗、网络视频)提供更好的网络,只要不影响整体网络质量即可。

  美欧立法双双历时多年,期间的困难和犹豫程度可以想象。这样的立法结论,是在对电信和互联网两大产业发展境况、产业未来走向、是否影响创新,以及立法(监管)机构本身的权力运用等诸多因素综合衡量的结果。就其主因,有以下两个方面:

  其一,产业发展程度和影响力不同。美国互联网产业实力强大,除了在立法机构的游说能力之外,谷歌、亚马逊、微软为首的互联网巨头有足够的能力与AT&T、Verizon、Comcast等电信运营商相抗衡,此外,从整体上看,互联网产业对美国经济的未来影响力也绝对不可小觑。因此,美国的中立立法选择站在了互联网企业一边,保护创新,也保障公平接入。而欧盟情况则大为不同,稍具影响力的本土互联网企业寥寥无几,事实上,占据欧盟互联网市场的大多是美国企业,因此,欧盟采取更加灵活的立法方式,在法律中为本土电信运营商留一点“漏洞”,规定几条例外情形,以便欧盟本土ISPs可以为美国在欧互联网企业为“特定服务”收取额外费用,也是无可厚非的。

  其二,与立法(监管)机构的权力运用有关。美国网络中立立法的前提,是FCC有对互联网接入业务进行监管的权力,为此,《网络开放条例》特意进行了业务调整,将“宽带互联网接入业务”从之前的“信息业务”调整为“电信业务”,FCC可比照《联邦通讯法》第二章“电信业务”对其进行监管,由此,FCC一举获得了宽带接入业务的监管权,在网络中立上采用严格的法律规定,也是为今后的执法奠定了坚实法律基础。而欧盟则不同,欧洲议会通过的法律还需要在各成员国转化为国内法,过于严苛的法律很可能被成员国立法机构拒绝。

  政策实施有待观察

  对于美国而言,目前“三禁令”已被冠为“史上最严”,但FCC到底有多大的执行空间,却是另一个乾坤。《条例》生效之后,FCC旋即收到史上第一起中立投诉。美国商业网络服务公司(CNS,一家运营网络摄像头的公司)状告时代华纳有线公司(TWC),声称TWC要求其额外付费,以获得专门的“网络快车道”。CNS不服,认为按照网络中立原则,TWC应当对所有互联网企业一视同仁。10月初,FCC正式驳回CNS的投诉,让其私下调解。由此可见,虽然FCC通过立法正式获得了执法权,但“有法必依,执法必严”之路,依旧任重而道远。

  对于欧盟而言,具体法律在各个成员国落地还有待时日,目前来看,三事项尚处于悬而未决阶段。其一,法律文本中,诸如“特定业务”、“网络快车道”等词汇,还需出台详细解释,以便遵守。其二,对于荷兰、斯洛文尼亚、芬兰三个已经有网络中立国内法的国家,该如何与欧盟法律进行协调,有待后续解决。其三,对于那几个一直反对网络中立立法的成员国(以英国为首),欧盟管制机构(BEREC)也将与英国通讯管理局接洽,商讨法律落地问题。




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