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理顺四大关系,破解发展挑战——《关于促进分享经济发展的指导性意见》的解读二
李强治,黄金
2017-08-09  来源:

 

  分享经济是对资源利用方式的一次深度革新,正在不断冲击传统的市场格局、管理模式和制度体系,其成长与发展仍面临巨大的挑战。日前,由发改委等八部委联合发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《意见》)尽管只有短短的十六条,但对当下制约分享经济发展的几对主要关系——新业态与旧业态的关系、政府管理与平台治理的关系、平台化运营与属地化管理的关系、平台企业与资源提供者的关系——都给出了指导性的原则和方向,对各部门各地方完善分享经济的监管体系,加快促进分享经济健康快速发展具有重要意义。

  一、新业态与旧业态的关系

  分享经济是“互联网+”向各领域渗透的重要创新,那些政府管制程度越高、用户痛点越多的领域,往往越容易催生分享经济新业态。由于新业态在技术、理念与商业模式等方面所具有的创新性,其与旧业态竞争时往往居于优势地位,甚至会对传统行业格局产生颠覆性影响。所以,新业态的发展容易遭受旧业态的抵制。网约车与传统出租车之间的冲突,就是这种新旧业态冲突的典型代表,而且这种冲突不仅仅表现在市场竞争上,甚至可能引发社会冲突。因此,如何协调好新旧业态的融合发展,是技术创新引发的结构调整过程中政府不得不面临的现实问题。

  新业态与旧业态冲突的背后,引发的另一个深层次问题是新业态的政策风险问题。因为新业态的出现,往往突破了旧业态既有的制度框架,这使得新业态面临着身份的合法性问题。从现实来看,许多新业态只能打政策的擦边球,或者游走于政策的灰色地带,这给新业态的发展带来了巨大的不确定性。不仅对资本市场的投融资产生不利影响,而且可能影响民众参与分享的信心。因此,新业态合法性也越来越成为亟需政府正面回应的问题。

  去年交通部等七部委出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,标志着我国政府开始从制度层面回应新业态与旧业态的冲突、新业态的合法性等问题。不过,该政策在落地过程中由于设置了较高的准入门槛和复杂的监管要求,效果不容乐观。实际上,不仅是网约车,包括住房分享、共享单车、医疗分享、教育分享等,尚有相当多的领域存在着类似的政策风险亟待解决。本次发改委等八部委出台的《意见》首次从国家层面肯定了分享经济业态的合法性,并明确提出分类管理的要求,避免用旧办法管制新业态,破除行业壁垒和地域限制,营造公平竞争的市场环境。

  二、政府管理与平台治理的关系

  分享经济的发展,使海量、分散的个体参与到经济活动中来,资源提供者数量成几何级增长,使得原有的监管体制难以适应新的发展要求。新业态的发展有其自身特点,政府如果直接套用传统的监管模式,则会束缚新业态的持续健康发展。因此,监管思维与监管模式的创新成为必然。对此,《意见》首次全面提出了分享经济监管的原则和模式,即“坚持包容审慎的监管原则,探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制”。实践中,许多行业管理部门已经在探索从管理向治理的转变,而多方协同治理的关键是从传统的政府单边管理模式向政府与平台协同的治理模式转变。在监管优势逐渐向平台企业转移的今天,分享经济监管体系的设计尤其要处理好政府管理与平台治理的关系。

  政府与平台协同的治理模式的有效运行,关键要思考如何在政府与平台之间建立有效的协同治理机制。在分享经济活动中,平台构建了一个陌生人之间进行交易的场景。比如在住房分享领域,房东如何放心地让陌生人住进自己的屋子,是住房分享的核心,其中会涉及到平台对于房东的主体资格审查问题、信用问题等,而这些问题的答案都指向政府数据开放。因此,政府应思考如何通过信用、交通、医疗等数据的开放,为分享经济发展提供保障。同时,政府想要对平台的运营进行监管,也需掌握平台必要的数据,所以,平台应该依法依规向政府提供必要的数据。《意见》指出的建立政府与平台之间互动的信息共享合作机制,正是构建有效协同治理的核心。

  政府与平台协同的治理模式面临的另一个问题是平台的责任界定问题。一方面,相当多的平台只是连接资源提供者与消费者的信息中介,如果赋予平台过多的责任,则会束缚平台乃至分享经济的发展。因此,政府要思考如何通过简政放权,来给予平台充分的发展空间。另一方面,平台对于交易活动有着不同程度的介入,其在消费者权益保护、用户个人信息安全保障等多个方面,应该积极承担自身应有的责任。所以,如何界定平台的责任边界,是处理政府与平台关系的重要内容,也是监管者需要重点思考的问题。对此,《意见》首次提出,研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制,给平台企业在义务履行和责任豁免上提出了新的方向。核心是既要给平台企业赋予监管责任,充分发挥平台企业在监管上的技术和数据优势,又不能因为过多的责任而限制了企业的发展。

  三、平台化经营与属地化管理的关系

  分享经济具有“一点建设、服务全国”的特点,这种跨地域性与既有的属地化管理之间存在内在矛盾。在现实中,行业管理部门出于税收、管理等考虑,往往会要求平台在当地建立分支机构。同时,还会要求平台将业务运营数据在本地监管机构进行备份,平台企业往往面临着数据接口和标准不统一的问题。这种属地化的管理方式大大提高了平台的运营成本,显然不符合平台经济特点。但如果从地方政府的角度看,如果平台不建在本地,那支持分享经济对地方经济又到底有多少好处,特别是地方政府最为关心的GDP和税收是不是能留在本地。因此,鼓励平台经济与调动地方积极性缺一不可,但这显然是一个难点。

  实际上,地方政府这种积极性的缺乏,加上可能要承担的监管、安全和稳定等一系列责任,当中央政策设计给地方留有很多自主空间时,就极有可能出现各地在政策落地中不支持、不鼓励分享经济发展的局面。因此,如何通过税制改革、财政扶持等多种手段,来调动地方积极性,促进中央政策的落地,是处理平台化经营与属地化管理之间矛盾必须解决的问题。《意见》一方面强调对分享经济企业的监管要充分考虑分享经济的业态特点,避免在监管政策的设计上出现一刀切的情况;另一方面也充分强调因地制宜,发挥地方的积极性和主动性,鼓励有条件的行业和地区先行先试。

  平台化运营与属地化管理是互联网平台经济面临的普遍问题,我国在监管实践上已经有不少探索与创新。然而,与B2C的平台经济不同,分享经济平台上存在大量C2C的交易活动。当几乎所有的个人都可以自由转换为商事主体而存在时,就对各地方的管理工作,包括工商、税务等等,提出了更高的挑战。因此,对分享经济的监管不能仅从平台经济的特点这一个维度出发,也要充分考虑我国现行监管体系的特点和挑战,特别是如何维持地方政府在监管责任与发展收益之间的平衡。

  四、平台企业与资源提供者的关系

  对于第三方平台来说,平台企业与资源提供者之间的关系复杂而多样,为分享经济的协调发展带来了以下两方面挑战。第一是个体资源提供者的劳动保障无法纳入现有体系。对于平台上有着法人资质的资源提供者,以及从平台上获取额外收入和利用平台创业的资源提供者来说,双方权责利在现有劳动保障体系中相对完善。但对于依附于平台的个体资源提供者,其长期稳定地在平台上从事相关工作,同时平台又能够决定其劳动价格,二者之间的关系既不同于现有的劳动关系,也不是简单的劳务关系,其本质上是一种全新的劳工关系。但是在现有体系下,这类劳动者在劳工关系中缺乏合理定位,无法获得合理的劳动保障。针对这种新型的劳动关系,《意见》提出研究完善适应分享经济特点的灵活就业人员社会保险参保缴费措施,以及保障资源提供者平等获得相关就业创业扶持政策。这对新形势下,加快推动各部门研究制定保障新型劳动者权益的相关政策提供了原则性的方向。

  第二是第三平台和资源提供者责任和义务划分不明确。在自营平台上,资源提供者从属于平台,平台理应对所有资源、信息负责。但第三方平台往往具有较强的信息中介属性,平台上的资源服务由资源提供者自行发布。因此,一旦发生纠纷或不规范经营问题,如何界定责任就面临很多挑战。从国内外的实践看,存在两种不同的倾向,一种是更强调平台的责任,另一种是更强调资源提供者的责任。更为复杂的是,随着很多第三方平台越来越多的介入到定价、运营、服务、标准等环节,平台与资源提供者之间的关系已经很难严格用某种单一的关系清晰界定,监管挑战不断增加。针对责任界定不清的问题,《意见》提出“根据分享经济的不同形态和特点,科学合理界定平台企业、资源提供者和消费者的权利、责任及义务,明确追责标准和履责范围”的指导性原则,鼓励各部门各地方加快探索完善适应分享经济特点的责任界定标准。显然,针对不同类型的平台不可能有一个简单的统一的责任界定标准,这方面还有待研究和立法上的不断推进和深入。

  作者简介 

  李强治,博士,现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所,主要从事电子商务、互联网经济、平台经济等领域的发展研究。联系方式:liqiangzhi@caict.ac.cn

     黄  金,就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。联系方式:huangjin@caict.ac.cn




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