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“互联网+政务”需要多样化的PPP模式
2015-08-18 来源:[人民邮电报]

  如今,随着我国信息化水平不断提高和“互联网+”行动计划的深入实施,“互联网+政务”已成为政府转型的必经之路。同时,PPP模式的推广更是给电子政务的发展带来了新的动力,也为运营商的发展带来了新的机遇。在“互联网+”的推动下,政府在政务管理和公共服务方面的治理能力和办事效率将大大提升,这对“互联网+政务”系统的软硬件能力提出了更高的要求;应用合适的PPP模式,可将电信运营商超大规模云计算中心、物联网基地、大数据开发平台的基础设施和技术优势与政府规划、协调等方面的优势相结合,减少政府的建设投资,增加运营商的企业效益,并为公众提供更优质的服务。

  然而,PPP模式是对公私伙伴关系的总括性概念,其中包含众多的具体模式。由于各种PPP模式的运作方式及合作关系等存在差异,因此在“互联网+政务”的不同领域,必须结合其运营特点和产权安排来选择合适的PPP模式,才能达到PPP模式应用的“物有所值”目标。

  量体裁衣,不同“互联网+政务”领域适用的不同PPP模式

  “互联网+政务”旨在以互联网升级改造传统产业为背景,将互联网和信息技术与政府治理逐渐深度融合,提高公共服务的质量。在其发展过程中,鉴于不同领域的目标对象、业务内容、开放程度和对安全的要求都不相同,所以,量体裁衣地针对不同领域选择适用的PPP模式是非常有必要的。

  政府业务的三大主体——政府、企(事)业单位和公众相互之间的互动,构成了政府对政府、政府对企业、政府对公众、企业对政府和公众对政府这五个不同的却又相互关联的领域。

  ——政府对政府

  政府与政府之间的互动主要涉及政府内部的政务活动,如信息处理、政府之间的通信系统和政府内部的各种信息管理系统、决策支持系统和执行信息系统等。由于政府与政府之间的互动通常涉及国家保密信息,对其信息安全、抵御攻击、系统安全和即时修复等方面的要求较高,因此在建设政府与政府之间的“互联网+政务”系统时,应为其建造政府的私有云,并且政府必须拥有其所有权,以实时管控私有云的数据安全和数据备份,避免国家信息泄露。

  在“互联网+政务”的政府对政府领域,建议使用PPP模式中的外包类。针对已有的私有云,可根据需求选择服务外包或者O&M(经营和维护),以应用社会企业的技术优势提供相应的外包服务;对于待建的私有云,则可以选择DBO(设计-建造-经营)的模式,由政府来投资建设并自始至终拥有其所有权,社会企业从设计阶段就开始参与建设。可保证政府在全过程拥有其所有权的同时,社会企业的提前加入使项目的全生命周期建设更加高质高效。

  ——政府对企业和企业对政府

  政府面向企业事业单位的活动主要包括:发布关于从事合法业务活动的各类方针、政策、法规等,颁发各类执照和认证。其实质是政府向企业提供各类公共服务,以协助企业的发展。企业面向政府的活动包括企业应向政府缴纳的各种税款、填报统计信息、参加政府工程的竞标、向政府反馈建议等。

  在“互联网+政务”系统的建设中,政府与企业之间互动的一大特点是具有一定的可经营性。如政府通过网上办理执照而节省的人力物力方面的成本,可转为电子政务的经营收益,或者通过向企业提供更为便捷的办事通道而收取一小部分的费用。由于项目本身可以带来现金流,在此类项目中可以采用特许经营权类的PPP模式,若项目本身可以带来稳定的现金流以实现企业的盈利,政府可采用BOT(建设-经营-转让)的模式,由社会企业投资建设,无需政府投入资金便可拥有其最终所有权;若项目本身收费只够弥补部分投资,在使用BOT模式的同时,政府还需通过其他方式对社会企业进行补贴,或者使用DBFO(设计-建造-投资-经营)模式,政府对基础设施进行若干年租用后拥有其所有权。

  ——政府对公众和公众对政府

  政府对公众的活动实质上是政府面向居民提供其所需的服务,包括信息服务和事务办理。如网上公开政府规定、办事程序和户籍管理、执照登记、证件管理等等。公众对政府的活动除了各种应缴税款和费用以及信息填报外,更重要的是开辟居民参政、议政的渠道,以得到民意的反馈,征求群众意见,更好地为民众服务。

  政府与公众之间互动的特点是范围广,公众对互联网接触程度也不尽相同。因此,正好可以将运营商覆盖全国的基站、云计算平台和服务点加以应用,只需购买其服务而共享基础设施。在此领域可应用PPP模式中私有化类的BOO(建设-拥有-经营)模式,由运营商出资建设并拥有基础设施,政府部门只需购买其线上系统和线下代理的服务,并在协议中注明约束条款和合作方式。英国和美国目前正广泛应用此模式来建设“政府云服务”。

  有的放矢,电子政务领域的主要PPP模式

  对PPP模式进行明确定义和适用范围的区分是在“互联网+政务”建设中选择合适PPP模式的前提。目前我国将广义的PPP模式分为近20个具体的PPP操作模式,每种模式都有不同的责任划分和适用范围。在PPP模式中有的放矢地进行选择可大大减少工作量。根据对电子政务不同领域的分析,目前适用于其建设的PPP模式主要有BOT、DBFO和BOO三种。

  BOT(建设-经营-转让)模式中,社会企业首先要与公共部门签订长期租赁合同,由社会企业在公共土地上投资、建设基础设施,并在租赁期内经营该设施,通过向用户收费而收回投资实现利润,合同结束后将该设施交还给公共部门。此模式适用于有现金流收入的准经营性或者纯经营性基础设施。如电子政务中政府与企业间互动的系统建设。

  DBFO(设计-建造-投资-经营)模式与BOT模式同属于PPP模式中的特许经营权类,并且都有社会企业对基础设施进行投资建设,政府拥有最终所有权。其区别在于,DBFO是通过政府根据合同对设施进行一定年限的租用并支付租金,来收回社会企业的投资。此模式可用范围比较广,但与BOT模式相比其的缺点是须由政府出资租用,所以一般在BOT不适用的非经营性基础设施建设项目中, DBFO模式的应用价值较大。例如上文中提到的,在项目运营收入不足以回收社会企业建设投资的情况下使用。

  BOO(建设-拥有-经营)模式属于私有化类,其特点在于设施最终所有权归社会企业所有。在电子政务建设中,对政府真正产生价值的是其在线服务系统和运营维护,实物资产只是构成要素而非服务本身。在BOO模式下,可由社会企业投资、建设并永久拥有和经营基础设施,政府只需购买其在线服务,并在合同中注明约束条款,受政府管理和监督。对于电子政务中的政府和公众互动系统,由于其公益性质以及服务对象覆盖全国的特性,可应用BOO模式将运营商广泛覆盖的基站加以应用,避免重复建设。

  因地制宜,电子政务建设PPP模式的实践应用

  PPP模式早就在英国、美国、印度等国家的电子政务建设中得以成功应用,国内浙江省在早期进行了尝试,近期在政府对PPP的大力推荐下,广东省也在积极进行尝试。虽然他们的具体PPP操作模式不尽相同,但都达到了多方共赢的效果。其成功的PPP模式选择值得参考借鉴。

  应用BOT模式,美国印第安纳州政府免费拥有网络综合服务系统。其PPP模式应用的奥妙之处在于,使社会企业自筹资金负责网站的开发、经营、维护和管理等,通过只对网站约1%的服务进行收费,就足以维持整个网站的运营开销,企业对网站进行若干年经营后,系统转为政府所有,从而在不需要依靠任何政府拨款的前提下,既形成了良性循环,又产生了较为理想的经济效益,并且还为公众提供了更为优质、高效的服务,充分实现了PPP模式多赢的目标。

  浙江省应用DBFO模式,不花一分钱建立电子政务网。其采用的建设模式是,由省电信公司出资建设电子政务平台,投入使用1年后,省政府再以年租费的形式返还,共用5年的时间返还,最后其所有权归政府所有。值得一提的是,浙江省政府为了保证其电子政务系统的安全,明确协定IT层的网络由省政府和市级政府的网络维护人员进行维护,其他内容则可由电信运营商代理。在充分利用社会企业资金和专业技术的同时,保证了对政府机密信息的政务系统的安全防护。

  在BOO模式下购买政务云,广东省政府节约了近八成的建设成本。2015年政府大力推介PPP项目的同时,广东省也采用PPP模式完成了其电子政务云平台一期的建设。广东省政府与中国电子开展的PPP合作模式,是采用企业建设、运营并拥有云平台,政府购买服务的方式。与一些地方单纯由政府出钱建设和维护使用云平台相比,引入社会资本进行公私合营模式一方面为广东省政府节约了近八成的建设成本,另一方面也提高了建设效率。此模式在英国购买“政府云服务”中也得到了广为应用,值得研究推广。

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